2015/6/23 9:32:06

如何界定公有住房使用权的法律属性？

   公有住房的使用权或称承租权的性质，是理论和实务上争议颇多的一个问题。如果认为公房使用权是物权，或者说是物权中的用益物权，则上述争点中的很多问题将迎刃而解。比如，既然公房使用权是物权，自然可以作为遗产继承，在原承租人死亡后，所有继承人都有权要求实际取得公房使用权的继承人给予相应的补偿，在房屋遇到拆迁时，也可以获得与继承份额相当的拆迁安置补偿权益：在离婚的时候，也可以比照私有住房的规则进行分割，南实际继续承租的一方给予另一方补偿。而对于强占公房的案件，无论经过多久，公房使用权人都可基于物上请求权要求无权占有人返还房屋。但如果认为公房使用权就是普通的基于房屋租赁合同而产生的债权，则很多问题或面临解释的困难，或会得出极其不合理的解释结论。

   就公有住房使用权的性质，实务界大致有三种观点：

   第一种观点认为，公有住房使用权系因房屋承租人与公房管理部门签订公房租赁合同而产生，故该使用权属于合同债权。

   第二种观点认为，公有住房使用权人对房屋享有占有、使用、收益、（有限制的）处分等各项权能，且该权利具有水续性和经济价值，故应当将其认定为用益物权。

   第三种观点认为，公有住房使用权实质上具有用益物权的性质，但由于我国《物权法》没有将其规定为法定的物权种类之一，受物权法定原则的制约，在现阶段只能认为公有住房使用权是一种高度物权化的债权，或者也可以将其视为一种属性模糊的财产权。

   我们认为，第三种观点较为可取。

 公有住房使用权虽然需要同房管部门签订公房租赁合同之后方能取得，但其与一般的因房屋租赁合同而取得的房屋使用权显然具有重大区别。

   第一，公房使用权的存续具有永续性。公房使用权不受期限限制，租期届满后自然续期，非因特定事由，房管部门不得终止公房租赁合同。承租人死亡的，其配偶、子女、父母等还可以申请继续承租公房。这样，承租人对公有住房就获得了永久性的占有和使用权。这与一般的私有房屋租赁是明显不同的。

   第二，公房使用权因其租金远低于市场租金水平，因而具有高度的价值性。公有住房的租金由政府统一规定，一般只相当于同地段同档次私有住房租金的5%-10%，承租人缴纳的公房租金基本只用于房屋维修的成本费用支出，房管部门并不从公房租金中经营获利。由于公房承租人只需支付很低的租金即可获得远高于租金价值的房屋使用收益，其对房屋所取得的使用收益与其支付的租金明显不构成对价关系，这与一般的私有住房租赁存在本质不同。

   第三，公房使用权的取得需要支付对价，遇拆迁时可以获得补偿。公有住房虽然租金低，但其最初取得使用权却需要支付其他对价，初始投入成本巨大。对于私有住房承租权的取得，承租人只需按期支付租金即可，在签订租赁合同时无需支付其他对价。但公房承租权的取得或是因计划经济时代作为实物工资的一部分分配绐承租人，或是公房政策改革后，由承租人通过市场置换等途径从前手承租人处出资购得，其置换价格往往相当于同地段同档次私有住房价格的90%-95%。可见，公有住房虽名义上属于公有，但其绝大部分价值构成却应归承租人享有。

   第四，公有住房使用权可转化为完全所有权。按照现行公房政策，直管公房的使用权人只需支付很小的价款，即可购得公房所有权。该购房资格只有承租人才具有，非承租人不能以如此低廉的价格购得公有住房的所有权。承租人购得公有住房的所有权后，公有住房即转化为私有房屋，完全受《物权法》的规制。

   第五，公有住房使用权具有实质上的可处分性。由于公房租金远低于市场租金水平？使得公房使用权具有高昂的经济价值。按照现行的公房政策，承租人在向房管部门备案后不仅可以将公房以市场价格对外转租，而且承租人还可以通过置换的方式以市场价格将公房使用权转让。而对于私有住房而言，由于私有住房按照市场价格确定租金，支付市场化的租金，随时可以租到相同的私有住房，使得私有房屋承租权不具有在市场上进行有偿转让的现

实需要。

   上述区别说明，公有住房使用权具有迥异于一般私有房屋租赁使用权的性质，其所具有的永续性、支配性、可转让性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权。将其界定为普通的合同债权，无法准确、全面地反映其法律特质。虽然公房使用权实质上具有用益物权的特征，但由于我国《物权法》没有将其规定为法定的用益物权种类，受物权法定原则的制约，将公房使用权界定为用益物权，在目前的法律框架下难以获得法理上的有力支撑。鉴于此，我们认为，将公房使用权界定为一种高度物权化了的特殊债权较为可行，无论是债权还是物权，公有住房使用权均是一项具有财产价值的财产权。

   正是由于公有住房使用权不同于一般的房屋租赁合同，因此，按照《房屋租赁合同解释》第1条规定，依照国家福利政策租赁公有住房发生的争议，则不适用该司法解释。

   涉公有住房纠纷离婚案件应当如何处理？

    1996年最高人民法院印发的《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》的通知中规定，夫妻共同居住的公房，具有下列情形之一的，离婚后，双方均可承租：(1)婚前由一方承租的公房，婚姻关系存续5年以上的；(2)婚前一方承租的本荜位的房屋，离婚时，双方均为本单位职工的；(3) -方婚前借款投资建房取得的公房承租权，婚后夫妻共同偿还借款的；(4)婚后一方或双方申请取得公房承租权的；(5)婚前一方承租的公

房，婚后因该承租房屋拆迁而取得房屋承租权的；(6)夫妻双方单位投资联建或联合购置的共有房屋的；(7) -方将其承租的本单位的房屋，交回本单位或交给另一方单位后，另一方单位另给调换房屋的；(8)婚前双方均租有公房，婚后合并调换房屋的；  (9)其他应当认定为夫妻双方均可承租的情形。

   应当说，上述规定对夫妻双方离婚时所居住公有住房的分配条件作了一定程度的限制。随着住房制度改革的不断深化，国家对公有住房进人市场交易的政策进一步放宽，公有住房的市场价值已经接近或相当于私有产权房屋的价值。在离婚案件中，对公有住房的分配能否如同私有产权房屋的财产分割方式，而不必受前述文件的限制，成为主要争点。

   我们认为，在离婚案件中，对公有住房的分割应等同于私产房屋的分割方式。1996年最高人民法院出台的《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答>中的有关规定，与修改后的《婚姻法》的精神有所不同。例如，“婚前由一方承租的公房，婚姻关系存续5年以上的，离婚后双方均可承租”，这一规定与<婚姻法》关于夫妻共同财产与一方个人财产的有关规定不相一致。因此，在审理涉公有住房纠纷离婚案件中，不宜再适用此项司法解释，可径行按照分割私产房屋的方式来处理公有住房的使用权的分割问题。

   法院判决变更公房承租人的案件，通常都会将房管部门列为第三人。但按照习惯做法，离婚案件不列第三人，故房管部门无法参与到离婚诉讼中来，这为法院判决变更公房承租人设置了一定的障碍。但从实践情况看，房管部门对于究竟变更谁为公房承租人通常不发表意见，而是表示尊重法院的判决结果，这又为此类案件的变通处理创造了条件。我们认为，对于夫妻双方婚后取得的公有住房使用权，应作为夫妻共同财产予以分割，判决由一方继续承租的，应按该公房的市场价值给予另一方补偿。需要变更承租人的时候（比如，原由夫承租，变更为妻承租），可不列房管部门为第三人，由法院书面征询房管部门意见后作出判决。

   《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条 本解释所称城镇房屋，是指城市、镇规划区内的房屋。

   乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。但法律另有规定的，适用其规定。

   当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释。