2015/7/7 8:52:13

土地使用者未按照出让合同约定的期限和条件实际开发利用土地而被收回建设用地使用权的，其法律性质如何认定？

    《城市房地产管理法》第26条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动T开发的，可以无偿收回土地使用权……。”《土地管理法》第58条也作了类似规定。依据法律规定！国家收回国有建设用地使用权主要有两种情形：一是土地使用者未按照建设用地使用权出让合同约定的期限开发利用土地，造成土地长期闲置的，出让人有权依照法律规定或者合同约定收回建设用地使用权；二是出让人因社会公共利益需要而行使国家公权力收回建设用地使用权。此外，还有因出让土地使用期限届满未申请续期或者虽然申请续期未获批准的，国家可以元偿收回建设用地使用权。

    对土地使用者未按照建设用地使用权出让合同约定的期限和条件开发利用土地，国家无偿收回建设用地使用权的法律性质，《物权法》《城市房地产管理法》等法律未明确规定，理论界和实务界一直存在着较大的争论，主要有两种观点：

    第一种观点认为，国家是以平等民事主体的身份收回建设用地使用权，其法律性质是由于受让人具有违约行为而行使的合同解除权，通过收回建设用地使用权的方式解除建设用地使用权出让合同。

    第二种观点认为，国家是以行政管理者的身份收回建设用地使用权，其法律性质属于国家行使公权力对受让人违法行为的一种行政处罚措施。

    我们认为，国家因土地使用者未按照建设用地使用权出让合同约定的期限和条件开发利用土地而无偿收回建设用地使用权的法律性质不能一概而论，应当根据国家无偿收回建设用地使用权行为的依据和手段予以确定，这是由国家在建设用地使用权出让中的双重身份决定的。

    国家无偿收回建设用地使用权，既是土地使用者具有未按照合同约定的期限和条件开发利用土地的违约行为应承担的违约责任，也是国家根据法律规定或者合同约定对受让人未合理开发利用土地的行为采取的行政处罚措施。如果国家无偿收回建设用地使用权的依据是建设用地使用权出让合同的约定，此时国家无偿收回建设用地使用权则是由于受让人的根本违约行为而行使的合同解除权，应依据《合同法》关于合同解除的相关规定予以处理。

    实践中，因土地使用者未按照出让合同约定的期限和条件开发利用土地，出让人有权收回建设用地使用权的内容一般都规定在建设用地使用权出让合同中，国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布的g国有建设用地使用权出让合同（示范文本）》也有类似的条款。此种情形下，无偿收回建设用地使用权是出让人享有的一项重要合同权利，出让合同是出让人收回建设用地使用权的基本依据，即所谓的“行政权力民事化”。如果国家无偿收回建设用地使用权的直接依据是法律和行政法规，则收回建设用地使用权属于土地行政主管部门行政执法的范畴，是国家作为土地的管理者对土地的开发利用行使监管权利的具体体现。土地使用者未按照建设用地使用权出让合同约定的期限和条件开发利用土地的，土地行政主管部门有权对土地使用者的违法行为采取收回建设用地使用权的处罚措施，此种情形下，国家无偿收回建设用地使用权属于行政行为。

    实务中一般认为，国家无偿收回建设用地使用权，是依法行使国家公权力的表现形式，而非依《合同法>规定行使合同解除权的法律后果。国家无偿收回建设用地使用权发生的争议，不属于建设用地使用权出让合同履行中产生的纠纷，当事人可以通过行政诉讼解决争议。

    《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。