2015/7/6 9:03:43

受让人未按照出让合同的约定而擅自改变建设用地用途的，出让人可否行使解除权？

    由于土地资源的特殊性，我国实行严格的土地用途管制制度，不仅根据围民经济和社会发展的需要编制土地利用总体规划，将土地分为农地、建设用地和未利用地，而且对国有建设用地使用权的用途通过在出让合同中明确约定严格加以限制。为此，《物权法》第140条、《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得建设用地使用权进行房地产开发的，必须按照建设用地使用权出让合同约定的土地用途进行开发。这些规定体现了代表国家签订土地出让合同的土地管理部门，在出让合同中既是所有权人行使所有权的一种权利体现，也是土地管理部门代表国家行使管理权的方式之一。由此！作为民法意义上的所有权人，国家对出让的土地的用途作出限制性规定，体现出了作为管理者和作为所有权人的双重身份。

    《物权法》第138条对建设用地使用权出让合同的主要条款作了具体规定，其中土地用途是建设用地使用权出让合同的主要内容。将土地用途规定在出让合同中，既是所有权人行使土地所有权的重要体现，也是国家加强对土地资源管理的重要途径。如果土地使用者确实需要改变出让合同约定的土地用途，必须按照《城市房地产管理法》第18条的规定，征得土地行政主管部门和规划行政主管部门的同意，并与出让人订立建设用地使用权出让合同变更协议或者重新订立建设用地使用权出让合同。土地使用者违反法律规定，擅自改变土地用途，构成根本违约，出让人可以根据合同法的规定行使合同解除权。

    人民法院通过裁判手段确保国家土地法律、法规和政策的贯彻实施，缓解土地数量的有限性与土地需求的无限性之间的矛盾，切实保护国家有限的土地资源，稳定农用地的保有量。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，也是人民法院房地产案件审判工作中必须坚持的重要指导原则。

    就如何理解受让人擅自改变建设用地使用权出让合同约定的土地用途，法律法规和司法解释未明确，实践中有两种不同观点：

    第一种观点认为，受让人是否改变土地用途，主要是根据合同的具体内容加以判断。如果受让人违反了合同明确约定的土地用途的，就应当视为擅自改变土地用途。

    第二种观点认为，受让人是否改变土地用途，应当根据土地规划、成交确认书等综合判断，并对出让合同中约定的土地用途的合理性进行审查，而不能只看合同的具体内容。

    我们同意第一种观点。

    受让人是否改变土地用途，主要看合同约定的土地用途是否具体明确，因为合同是确定双方权利义务关系的最重要和最真实的凭证，土地的具体用途应当主要以合同的约定作为评判标准。比如，出让合同约定出让的土地地块要建设商品住宅，如果受让人未建设商品住宅，而建设经营性酒店，与合同约定不符，即视为受让人擅自改变土地用途。如果合同仅约定土地用途为商业用地，不论受让人建谩商场还是建设酒店或者建设娱乐城，均不能认定受让人擅自改变合同约定的土地用途。

    总之，受让人是否擅自改变土地用途，关键取决于当事人在出让合同中的约定是否明确具体，而不论受让人改变土地用途是否具有合理性，同时也无需对出让合同中约定的土地用途的合理性进行审查。

    另外，需要注意的是，受让人擅自变更土地用途的，只有出让人才享有合同解除权。也就是说，只有建设用地使用权出让合同的出让人才可以针对受让人擅自变更土地用途的违约行为行使合同解除权，受让人不能依据最高人民法院《国有土地使用权合同解释》第6条的规定行使合同解除权。

  《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条  受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。