2015/7/2 8:43:13

招标、拍卖、挂牌出让建设用地使用权签署的成交确认书的，其性质和效力应当如何认定？

    建设用地使用权出让成交确认书是指以招标、拍卖或者挂牌方式出让建设用地使用权时，中标人、竞得人与出让人签订的对中标或者竞得的成交事实予以确认的书面文件。成交确认书的作用只在于对中标或竞得这一事实予以书面确认。

    土地是实现可持续发展的基础性资源和重要资产保障。扎实推进经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，通过市场机制形成土地价格，可以提高土地资源利用率，有效遏制土地资产的流失，最大限度地获取经济效益、社会效益和环境效益，促进可持续发展，并可以抑制权力进入市场，从源头上预防和治理腐败。

    对此，国土资源部2007年9月28日公布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”第3款规定：“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人，竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。”第21条的前段规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。”

    实践中，对于招标出让建设用地使用权中招标人发出的中标通知书的性质和效力几无争议，而对于招标、拍卖、挂牌出让建设用地使用权中出让人与竞得人签署的成交确认书的性质和效力却存在激烈争论，主要争点就在于出让人与竞得人签署的成交确认书究竟是具体行政行为，还是民事法律行为。进一步讲，因签署的竞得成交确认书发生的争议属于行政诉讼的范围，还是民事诉讼的范畴。对此，审判实践中存在着截然不同的两种不同观点：

    监督工作，在国有建设用地使用权通过招标、拍卖或者挂牌方式出让时，是“招拍挂”行为的组织实施者，其与土地使用者之间是管理者和被管理者之间的不平等主体关系，双方签署的国有建设用地使用权竞得成交确认书具有行政合同的性质，因而属于行政行为，由此发生的争议属于行政诉讼的范畴。主要依据：一是最高人民法院行政审判庭于2009年12月23日作出的《关于土地管理部门出让国有建设用地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）规定，土地管理部门出让国有建设用地使用权之前的拍卖行为以及相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法予以受理。二是最高人民法院行政审判庭于2010年12月21日针对山东省高级人民法院的请示作出的《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[20io]行他字第191号）规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”

    第二种观点认为，土地管理部门虽然属于具有一定行政职权的行政主管机关，但其作为国有建设用地使用权出让人与受让人订立出让合同及与出让合同相关的成交确认合同时，双方是平等的民事主体，就特定地块的国有建设用地使用权这一用益物权的内容进行约定，而非行政主管机关行使行政职权的行为，因此，出让人与受让人签署国有建设用地使用权竟得成交确认书的行为，属于民事行为的范畴。据此有学者认为，成交确认书本质上属于合同，当事人违反成交确认书应当承担缔约过错责任。

    我们赞同第二种观点。该观点不仅符合我国现行法律规定和法学基本理论，而且亦符合当前审判实际。主要理由如下：

    第一，从最高人民法院《国有土地使用权合同解释》的规定看，签署国有土地使用权竞得成交确认书的行为属于民事行为。上述司法解释是结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题作出的规定，因而从适用范围上看，其所规定的案件类型，均应属于民事审判案件的范畴。而司法解释规定的三大类纠纷类型中，第一类就是土地使用权出让合同纠纷。根据该司法解释的规定，因市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金而引发的土地使用权出让合同纠纷，属于民事案件的范畴。

    第二，从国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》看，签署国有土地使用权竞得成交确认书的行为属于民事行为。国土资源行政主管部门作为出让人，与竞得人签署的国有土地使用权竞得成交确认书，是为最终订立国有土地使用权出让合同而签订的确认合同，其主要内容是锁定成交事项，保证订立国有土地使用权出让合同。该行为与双方最终订立国有土地使用权出让合同密切相关，在已经能够确认土地使用权出让合同纠纷属于民事案件受案范围的情况下，应当确认为签订土地使用权出让合同而签订竞得成交确认书的行为，亦属于民事行为的范畴。

    第三，从《物权法》的规定看，签署国有土地使用权竞得成交确认书的行为属于民事行为。按照《物权法》第135祭规定！建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。该条规定肯定了国有土地使用权是在国有土地所有权基础上产生的一种用益物权，具有物权的支配性和排他性，是一种民事权利。国有土地使用权出让是国家将其所有的土地使用权在一定期限内让与使用权人，并由使用权人支付相应对价即土地出让金的行为，是以创设用益物权为目的的交易行为，因此毫无疑问也属于民事行为。将当事人约定的国有土地使用权出让的具体民事权利义务内容书面化，即形成了国有土地使用权出让合同，因而该合同自然应当属于民事合同而非行政合同。与之相印证的是《物权法》第138条规定了建设用地使用权出让合同应当包括的主要内容，其中第(7)项为“解决争议的方法”。也就是说，同有土地使用权出让合同的双方当事人，可以以协商的方式约定通过调解、和解、仲裁抑或诉讼等方式解决双方就合同产生的纠纷，而这些也是民事纠纷解决方式的特征。因为在行政纠纷中，当事人只能依照法律规定通过行政复议或行政诉讼解决，而不能自由选择包括仲裁等方式在内的多元纠纷解决方式。由此不难看出，出让人与受让人之间在“招拍挂”之后签订酌竞得成交确认书，虽然不具备正式合同的全部内容，但其性质与出让合同的性质一致，属于出让合同

    第四，从竞得成交确认书的内容来看，主要是通过拍卖或者挂牌确定的成交土地情况和金额以及订立建设用地使用权出让合同的时间，这些内容反映的都是当事人双方的意思表示，目的在于设立建设用地使用权出让合同法律关系，因此，竞得成交确认书的内容具有民事合同的性质亦符合民法基本理论。

    第五，土地行政主管部门采用招标、拍卖或者挂牌方式出让国有建设用地使用权本身意味着国家在建设用地使用权出让中抛弃主权地位，作为平等的民事主体与中标人或者竞得人订立出让合同，因为，招标、拍卖或者挂牌本身是民事法律规定的竞争性缔约方式，通过招标、拍卖或者挂牌方式订立的合同与当事人直接协商订立的合同的法律效果是一致的。

    此外，最高人民法院民一庭认为，土地行政主管部门与竞得人签署国有建设用地使用权竞得成交确认书的行为．是土地行政主管部门代表国有土地所有权人与国有建设用地使用权受让人，对双方民事权利义务的约定，其性质属于民事行为，南此引起的纠纷诉至人民法院的？属于民事案件的范畴。

  成交确认书是否具有成立建设用地使用权出让合同的鼓力？

  出让人与竞得人签署成交确认书后，是否意味着建设用地使用权出让合同成立！现行法律、行政法规和规章语焉不详，依照国土资源部<招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第2l条的规定，结合招标投标法的立法精神，出让人与竞得人签署竞得成交确认书后，应当按照成交确认书规定的时间订立国有建设用地使用权出让合同，如同招标投标法规定的中标通知书发出之日30日内订立建设工程合同一样，成交确认书不具有成立建设用地使用权出让合同的效力。出让人或者竞得人如果改变竞得结果或者放弃竞得结果应当承担缔约过失责任，而非违约责任。缔约过失责任的赔偿范围主

  要是指出让人或者竞得人在办理国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让中支出的合理费用。

    《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条  以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金！转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。

    中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称？出让标的！成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。

    中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变得结果！或者中标人、晃得人放弃中标宗地、竞得宗地的应当依法承担责任。