2015/6/30 8:56:47

对改变出让土地用途的国有土地使用权出让合同纠纷应如何处理？

    依据现行法律规定，国家作为土地所有权人，不仅有权对其所拥有的土地行使占有、使用、处分、收益的权利，而且有权依法对国有土地行使行政管理的职权。作为民法意义上的土地所有权人，国家有权对其出让的土地的用途作出限制牲规定，具体表现在将土地进行出让时，按照土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，将土地用途划分为农地、建设用地和未利用地，并在出让合同中明确约定。代表国家签订土地出让合同的政府土地管理部门，在出让合同中对于出让地块的用途作出严格规定，既是所有权人的一种权利体现，也是政府主管部门代表国家行使管理权的方式之一。实践中？县级以上地方人民政府在其签订的土地出让合同中，一般均要写明所出让地块的用途，也正因为如此？按照合同约定的用途开发、利用该地块就成为合同另一方当事人即土地使用权受让方的义务。根据《城市房地产管理法》第26条的规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途开发土地。土地使用权人擅自改变土地用途的情况下，根据<合同法》第94条的规定，当事人一方有其他违约行为致使不能实现合同目的，可以解除合同。这就明确了在出现受让方违反<城市房地产管理法》第26条的规定．擅自改变土地用途致使出让方出让合同的目的不能实现的情形下，出让方起诉请求解除合同的，人民法院应当予以支持。之所以作这样的理解，其目的就是力图通过审判活动，运用法律的强制性来保障国家关于土地的法律、行政法规和政策的贯彻实施。

实务争点

    实践中，争议较大的是出让合同中只写明“商业用地”，受让方承诺在出让土地上建商业宾馆，但后来却改建为商业大厦或者其他商业用途？出让方能否以此为由请求解除合同？实务中对此观点不一。

    第一种观点认为÷作为民法意义上的所有权人，国家有权对其出让的土地出限制性规定。这种规定的权威性主要体现在两介方面：一是国家作为城镇国有土地的管理者，具有管理和监督国家土地资源的行政职能！可以通过行政执法手段强化管理；二是作为民法意义上的所有权人对土地享有占有、使用、处分、收益的民事权利÷必要时通过诉讼获得法律强制力的保护支持。既然受让人承诺在出让的土地上建宾馆，后来又改建了商厦，说明受让人隐瞒了土地的真实用途，出让人当然可以提出解除合同。

    第二种观点认为，既然在出让合同中写明了“商业用地”，不论是建宾馆还是建商厦，这些都是为了商业经营用地，商业经营分为多种，只要是从事商业活动，且符合城市规划，就应当理解为并没有改变土地的用途，人民法院也不应支持其解除合同的诉讼请求。

裁判思路

    我们认为，这一问题实际是涉及对《国有土地使用权合同解释》第6条的理解。该条规定，受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。结合上述争义焦点问题，在适用《国有土地使用权合同解释》第6条的规定时，应当注意以下几个方面：

    第一，只有土地出让合同纠纷中的出让方，才有权以本条解释作为依据请求解除合同。而在土地使用权转让纠纷案件中，尽管转让方和受让方也可能在合同中对土地用途作出约定，在合同履行过程中同样可能出现受让方违反合同约定的土地用途的情形，但转让方却不能依据本条规定请求解除合同，而只能依据合同法的有关规定起诉。因为本条解释的适用范围是十分明确的，即只适用于国有土地使用权出让合同纠纷，而不适用于土地使用权转让纠纷案件。

    第二，对擅自改变合同约定土地用途的行为在司法认定上应当进行严格审查，而不是笼统地作形式处理。实践中，土地使用权出让合同多为制式合同，一般均对土地用途作出较为明确的约定，但由于各地在政策掌握上的差别以及对一些特殊地块的特殊要求！不同的土地出让合同对所出让的地块的用途要求不尽相同。有的在土地出让合同中将用途约定得十分具体，如，国家为了建设一个既定项目出让某一地块建交通枢纽，一旦受让方违反合同约定擅自改变土地用途，出让方即可请求解除合同；有的在用途部分仅仅规定商业用地、住宅用地或工业用地，但是没有再具体细化，例如？出让地块为商业用地时，土地使用权人无论是建商厦和建宾馆都不违反合同约定，只要用于商业即可。也就是说，人民法院在审理这类案件中，一般不对当事人在出让合同中约定的土地用途的合理性进行审查，也不支持受让方以原合同中关于土地用途的约定不合理为由进行抗辩。如果出让方在诉讼中就其所出让地块的用途对受让方提出的要求，与出让合同中的约定不符，例如，出让方提出受让方在当时承诺的是在出让土地上建宾馆，但后来却改为建商厦，为此请求解除合同，而出让合同中却只写明“商业用地”，人民法院一般不应支持其解除合同的诉讼请求。

同类问题

    签订国有土地使用权出让合同后，改变土地用途的应遵循何种程序？

    按照《城市房地产管理法》第18条和<城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条的规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方和城市规划部门同意，签订土地使用权出 让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同？相应调整土地使用权出让金，并办理登记。《国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函》（国土资厅函[2010] 104号）重申，根据《土地管理法》《城市房地产管理法》和《协议出让围有土地使用权规范》等法律和政策规定，出让土地改变土地用途，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订变更协议或重新签订出让合同？相应调整土地出让金。原土地使用权人应当按照变更协议或重新签订的出让合同约定，及时补缴出让金，办理土地登记。但出让合同、法律法规、行政规定等明确必须收回土地使用权重新公开出让的，不得办理协议出让手续。因此，出让方式取得国有土地使用权需要改变用途的，应当遵循上述程序。

规范指引

    《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。