2015/6/26 9:15:10

如何正确认识土地出让批准手续与合同效力认定之间的关系？

   我国关于合同无效的认定处理，无论是立法精神还是实务立场，经历了一个由权利扩张型思路向权利限缩型思路演变的过程。随着我国市场经济体制的发展，交易活动也变得日益丰富和多元化，这些极大地刺激了人们对自由尤其是交易自由的渴求，合同数量在社会生活中呈几何数地向上增长。现行的合同立法坚持尽量使已经签订的合同能够得以生效的基本精神，而把合同无效情形限制在较为狭窄的范围内。这一立法精神是顺应我国经济发展要求的。

   《合同法》第52条规定了违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。《合同法》的基本目标是通过合同这一私人间的合意使人们能实现私人目的，从而鼓励交易。它反映出合同效力制度的立法价值取向应当是，以《合同法》的基本目标为指导，在无碍社会基本秩序的前提下，尽可能维持合同效力，尊重当事人意思自治，实现社会效益最大化。

   值得注意的是，大多数大陆法国家对于违反法律强制性的法律行为都直接规定为无效民事行为，但对于强制性规范对于合同效力的影响是区别对待的，易言之，并非所有的法律的强制性规定都作为认定民事行为无效的依据。就此问题，德国民法学家拉伦茨结合对《德国民法典》第134条的理解作了具体论述，他指出：“第134条只是说明了，如果违反禁止规定的行为属于禁止条款规定的意义和目的所要求的！则违反禁止规定的行为完全无效。但该条款并没有具体规定，什么情况属于完全无效……但是，如果认为任何违反法律禁止规定的行为都自动地成为完全无效的行为，就完全错了。”因此，如何审慎并正确地认定合同的效力，影响着当事人对合同效力以及交易结果的合理期待？直接关系到市场交易是否稳定、有序、安全和高效。正因为如此，最高人民法院《合同法解释（一）》以及《合同法解释（二）》均对合同无效作了规定。

   实践中，对于如何识别效力性强制性规定，一般应当采取正反两个标准：在肯定性识别上，首先，判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。其次，法律、行政法规有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。在否定性识别上，首先，可以从强制性规定的立法目的进行判断，倘其目的是为了实现管理的需要而设置，并非针对行为内容本身，则可认为并不属于效力性强制性规定。其次，从强制性规定的调整对象来判断该规定是否效力性强制性规定，一般而言，效力性强制性规定针对的都是行为内容，而管理性强制性规范时候单纯限制的是主体的行为资格。

实务争点

   对于民事法律关系中平等主体之间缔结的国有土地使用权出让合司，在不具备法律规定的要件时，如果未办理批准手续的，是认定为合同无效，还是在认定合同有效的前提下对相关问题进行补救?对此，有两种不同观点。

   第一种观点认为．土地是一个国家重要的战略资源，对其使用应当更注重限制，土地出让合同必须经过审批才能生效。《城市房地产管理法》第12条第1款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件？由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”而《合同法》第44条第2款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登 记等手续生效的，依照其规定。”由上述规定可见，对于国有土地使用权出让，应当经过政府批准．否则，未经批准的出让合同不发生法律效力。

   第二种观点认为，合同的成立纯粹是当事人之间的事情，是当事人双方意思表示一致的结果，属于私法领域中债权的范畴，只要没有《合同法》第52条规定的合同无效情形，就应当首先尊重当事人的意思表示，肯定合同的效力。国有土地使用权的变更登记属物权变动的范畴，不能以物权变动过程中的瑕疵来否定债权的效力。当事人可以办理相关补救手续以使合同完整。

   我们同意第二种观点。

   这里涉及对《合同法》第44条规定的理解问题。该条第2款规定，“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”据此，在法律、行政法规明确规定批准、登记为生效要件时，毫无问题应该是生效要件。但是如果法律、行政法规只是规定应当办理批准、登记手续，而未规定其为生效要件时，批准、登记自然不能成为影响合同效力的条件。《城市房地产管理法》第12条并没有明确规定批准作为生效要件，因此，就不能适用《合同法》第44条第2款的规定。对于这个问题，由于<国有土地使用权合同解释》第4条已经作出明确规定，此处不再赘述。理解这一规定，着重应当注意以下几个方面：

   第一，出让方未办理土地使用权批准手续而导致出让土地不能交付的，并非构成合同无效的事由，出让合同不能因此归于无效！而是仍然属于有效的合同。受让方与出让方均不能以此为南主张出让合同无效，人民法院在审理此类案件时也不能以此为由认定合同无效。

     第二，出让方未办理土地使用权批准手续而导致出让土地不能交付的，合同的解除权享有的主体为受让方。由于土地不能交付的原因系出让方过错所致，作为是选择继续履行还是解除合同，选择权在于无过错的受让方，而出让方无权提出此项请求。

   第三，因出让方原因导致土地无法交付而不能履行土地出让合同义务的情况下，可以认定出让方的行为已经构成违约，受让方有权要求出让方承担违约责任！人民法院对受让方的合法请求应当予以支持。

   第四，合同双方当事人均不能以土地使用权出让未办理批准手续为由，请求确认合同无效。对于那种认为未办理批准手续将导致“损害国家利益”、“损害社会公共利益”等无端地作扩大解释，并强制性地使双方的预期利益落空的做法显然与现代合同立法的精神背道而驰。从社会角度分析，当事人之间的合同关系并非是孤立的，而是社会经济利益链条中的一个环节。随意认定合同无效的做法在破坏交易双方利益关系的同时，必然也对社会利益构

成较大的伤害。

规范指引

   《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权由让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。