2015/6/24 11:06:04

土地使用者改变土地容积率的，建设用地使用权出让金应作出何种调整？

   建设用地容积率，是指在一定的规划建设用地范围内．总建筑面积与用地面积的比值，它反映了建设用地在三维空间上的开发强度，是衡量一定范围内城市密集程度和城市居住环境质量的综合性指标。建设用地容积率既是影响开发商利益的重要技术参数，也是城市控制性详细规划中的关键性、控制性规划指标，由城市规划确定。容积率的合理确定，有利于建设项目取得良好的经济、社会、环境效益。

   然而，城市规划又受城市的丰十会经济发展水平、土地供求状况、人文地理条件等众多因素的制约。随着社会经济的发展，这些制约因素的变化有可能导致城市规划的修改，使建设用地容积率作出调整。我国人多地少，城市的迅速发展对城镇建设用地不断扩大的需求与有限的土地供给之间产生了尖锐的矛盾。在土地供求关系紧张、土地资源极为稀缺的城市，需要对土地进行集约利用。而根据客观情势变化适当增加已出让的建设用地的容积率，有利于城镇土地资源的合理开发和利用，提高其经济效益。但是，城市的发展、社会经济的发展，本身就是为了人的全面发展。不能仅仅为了经济效益孰随意调整建设用地容积率。

   目前，改变土地容积率是房地产开发商提高房地产开发效益的重要手段，为此许多土地使用者不惜采取违法违规手段改变出让合同约定的土地容积率。为此，对于已出让的建设用地容积率的调整中，必须坚持在社会效益和经济利益之间：在经济利益和其他社会公共利益之间进行利益平衡。

   对于土地使用者改变建设用地使用权出让合同约定的容积率，出让人是否有权请求调整土地出让金标准的问题，《城市房地产管理法》和《国有土地使用权合同解释》均未明确规定。

 实务争点

   容积率改变后，是否需要调整出让合同约定的出让金标准，实践中具有不同的见解。

   第一种观点认为，土地使用者改变土地容积率不应对出让合同约定的出让金标准予以调整。理由：一是土地容积率主要是房地产开发经营合同中约定的内容，而建设用地使用权出让合同中极少约定出让土地的容积率，容积率改变后如何调整土地出让金标准缺乏明确的事实依据和法律根据。二是土地使用者改变土地客积率一般报经规划行政主管部门审批同意，无需报经土地行政主管部门同意，因此，容积率改变后，土地使用者也无法与出让人协商变更合同约定的土地出让金条款。三是土地容积率提高后，土地本身的价值更多地通过地上建筑物、其他附着物的价值体现出来，而建设用地使用权本身的价值不受影响，一般不会影响订立建设用地使用权出让合同时确定的出让金标准。

   第二种观点认为，在建筑物的价值构成中，土地价值是决定建筑物价格的重要因素？土地容积率不同，意味着土地价值更多地计入建筑物价值中，因此，土地使用者改变容积率也应当对合同约定的土地出让金标准予以谓整。

裁判思路

   我们同意第二种观点。

   当前建设市场上，“容积率在开发商眼中简直就是点石成金的魔术棒，哪怕能提高0.5个百分点，每个开发商都会不惜血本攻关”。我国建设用地容积率调整的法律机制本来就需要完善，在巨大的物质利益的诱惑下，在建设用地容积率的调整中，出现了各种各样的问题。这些问题表明互相冲突的各种利益未得到妥善的协调与平衡，使容积率调整处于失序状态。而利益调节是法律控制的社会基础！利益平衡是法律的价值取向。当容积率的调

整导致的利益矛盾和冲突日益凸现，处于对立状态的各种利益无法通过自我调整达到和谐状态时，就需要通过利益平衡来协调各方面的冲突因素！通过利益衡量、权衡取舍？平衡兼顾各种利益。因此，对于实践中一方当事人因容积率改变要求调整土地出让金的，人民法院一般均应予以支持。此外，国务院2001年4月30日发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。这一规定属于行政法规的范畴，是人民法院审理建设用地使用权出让合同纠纷案件的依据！土地使用者改变出让合同约定的容积率的，应依据该通知的规定调整出让金的标准。

   但鉴于容积率的调整与出让金数额之间的关系是专业性很强的问题，人民法院可以委托有关部门进行评估、鉴定，以确定容积率调整后具体的出让金数额。这样的处理方式也符合公平原则。

规范指引

   《国务院关于加强国有土地资产管理的通知>二、严格实行国有土地有偿使用制度

   严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。国土资源部要依据法律规定，抓紧制订具体的划拨用地目录。

   土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。

   各地要加强对经济适用住房建设用地的管理。经济适用住房建设用地必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划，严格控制占用耕地，严禁开发商以开发经济适用住房名义牟取暴利。要对经济适用住房的建设标准和销售对象作出严格规定，具体办法由建设部制定。

   要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。