以协议方式出让建设用地使用权时，出让金低于国家规定的最低价的，合同效力如何认定？

2015/6/19 9:20:02

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以协议方式出让建设用地使用权时，出让金低于国家规定的最低价的，合同效力如何认定？

土地是生产要素市场中价值最高的资产，作为资产自然应当有它相应的价格，低于这个价格，国家将遭受损失，社会公共利益亦将受到损害。以协议方式出让国有土地使用权的过程中，会出现前述诸多弊端，极有可能出现出让方和受让方随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，导致“炒地”现象大量出现，严重损害国家和丰十会公共利益。按照《城市房地产管理法》第13条第3款规定，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。所谓按国家规定所确定的最低价，通常情况下是指新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。我国一些地区规定有基准地价，协议出让土地所有权最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

最低价并非是一个一成不变的事物，由于依据国家规定所确定的最低价，需要在确定国家规定、土地资源稀缺程度、国家相关税费收取标准等参数的基础上加以确定，而这些标准都有可能发生变化或者调整，所以依据这些具有可变性标准确定得出的最低价，也存在变化的可能。因此，以不同阶段的地价来判断合同约定地价的高低？很有可能得出不同的结论。这就有必要确定一个判断的时点，是以签订合同时依据当时当地的规定确定得出的最低价为判断标准，还是合同签订后依据起诉时的规定得出的最低价为判断标准？对此！《国有土地使用权合同解释》明确规定，是以“订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价”为标准。但如果当地确定的最低价上调，明显高于原来签订合同时的最低价的，作为代表国有土地所有权人的政府相关部门，也不得擅自以国家利益受损为由，主张按照后来的市场评估价格为准要求调整最低价。

实务争点

对于以协议方式出让国有土地使用权时，出让金低于当地政府按国家规定所确定的最低价的，合同效力应当如何认定？司法实践中观点不一。

第一种观点认为，《城市房地产管理法》第13条已明确规定，采取双方协议方式出让土地使用权的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。其目的就在于防止出让方和受让方随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，损害国家和社会公共利益。《民法通则》第58条、《合同法》第52条均对恶意串通、损害国家和社会公共利益的行为明确规定为无效。因此，对于协议方式出让土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同无效。

第二种观点认为，由于我国地域广阔，各地情况差异大，再加上某些人为因素，如何认定出让金是否低于按国家规定确定的最低价难度较大。同时，对此类情况一概认定合同无效！依据也不是很明确。而且，如果动辄允许以出让金低于按国家规定确定的最低价为由认定合同无效，会造成出让方滥用确认合同无效的诉权。这不仅不利于合同交易关系的稳定，不利于开展对土地的有效利用，更不利于保护受让方的合法权益。因此，应当仅认定出让合同约定的价格条款无效，而不是整个合同无效。

裁判思路

我们认为，对低于按国家规定所确定的最低价的协议出让土地使用权的合同，应当认定部分条款无效，而菲土地使用权出让合同全部无效。主要理由有三点：

第一，认定整个合同无效对受让人不公平。对低于按国家规定所确定的最低价的协议出让土地使用权的合同，如果单纯按照《合同法》第52条及《民法通则》第58条规定，并结合《城市房地产管理法》第13条的有关规定，应当认定为无效合同。但必须考虑到，对于土地出让金是否低于按国家规定所确定的最低价问题，作为土地管理者和国家政策的执行者？出让方有更为清楚的认识，因而其过错责任应更大，在以协议方式出让建设用地使用权时，出让方的意志体现得更为充分。如果允许出让方可以任意解除合同，就大大增加了合同的不确定性，不利于维护交易的安全与稳定，同时也可能使出让方在签订合同时更为随意，甚至可以导致出让方滥用此项权利损害受让方权益现象的发生。此外，由于我国各地区实际情况不同，无法确定明确统一的出让金最低价的数额限定，一般都是由各地自行确定。而在有些地方，由于招商引资和其他一些利益的影响，往往会向投资方许诺许多优惠条件，其中最主要的优惠条件！就是在出让土地使用权时就出让金数额上作出优惠，出现一些地方政府对于协议出让土地使用权的出让金价格确定上的随意性。就造成客观上出现土地出让金低于最低价的结果，这是出让人主观因素起了决定性作用的。在这种情况下，认定出让金低于最低价并进而主张合同无效，对受让方来讲是极不公平的。

第二，认定整个合同无效有可能导致出让方牟取不法利益。从合同交易关系的稳定性以及保护受让方合法权益的角度来考虑？我国立法本着鼓励交易的原则，对于合同无效采取了比较严格限制的态度。同时，如果单纯以出让金低于按目家规定确定的最低价为由认定出让合同无效，将使受让方处于非常不利的地位。出让方完全有可能利用甚至滥用确认合同无效的诉权，以达到其侵占受让方权益的目的。《合同法》第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担耜应的责任。”可以看出，法律明确规定，无效合同不受法律保护，一旦判定合同无效，将产生返还财产、缔约过失责任、行政处罚等法律后果。然而，仅仅因为出让金低于按国家规定确定的最低价使合同无效来确定缔约过失责任是比较困难的，最终只能是返还财产。而在房地产开发项目或其他一些与土地开发有关联的项目中！往往时间周期长，投资巨大，受让方投入的人力、财力和物力已经物化到土地中而无法与土地分开，已经承担了巨大的风险，如果仅仅因为出让金低于按国家规定确定的最低价使合同无效，受让方将承受额外的风险与损失，由此还有可能造成一些出让方恶意利用此项规定？以达到牟取不法利益的目的，从而损害到国家、集体、社会公共利益及他人合法权益。可见，完全认定合同无效具有很大的弊端，并且容易形成更加尖锐的矛盾。

第三，认定整个合同无效违反《合同法》中的有关规定。《合同法》第56条后半段规定：“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”确立合同的部分无效，应当符合如下几个要件：一是必须限于一个单一的合同，而不是构成数个合同，否则就是一个分别无效的问题．而不是部分无效的问题。二是合同内容具有一定的可分性。所谓可分性，指将无效部分分离出来，并可以将其行为想象为有效的行为继续存在，而且这项行为并不与当事人的愿望相违背。例如，在合同中的格式条款因为剥夺了消费者的主要权利而无效的情形下，如果该格式条款可以与一般条款分开，就构成合同部分无效。三是合同部分无效，不影响其他部分效力的。如果合同表面上是一个行为，实质上由若干部分组成，或在内容上可以分为若干部分，即有效部分和无效部分可以独立存在，一部分无效并不影响另一部分的效力，那么无效部分被确认无效后，有效部分继续有效。但是，如果无效部分与有效部分有牵连关系，确认部分内容无效将影响有效部分的效力，或者从行为的目的、交易的习惯以及根据诚实信用和公平原则，决定剩余的有效部分对于当事人已无意义或已不公平合理，则合同应被全部确认为无效。四是合同部分无效需在除去无效的部分行为后，当事人将履行剩余部分行为的情况下，才发生部分无效。即部分无效不导致合同整体无效，如果部分无效将导致整个合同履行不公乎！当事人也不愿意继续履行的，这种情况下应当宣告合同全部无效。

综合以上，我们认为，出让金约定价格低于签订合同时当地最低价的效力问题，可以认定为部分无效。也就是说，仅认定合同中的出让金数额条款无效，而不是认定合同整个无效。当事人可以仅就出让金数额条款进行修改，从而使得合同得以顺利履行下去，或者在认定合同整体有效的情形下，处理后续事宜。这样既维护了合同交易关系的稳定，也可以有效保护当事人的合法权益。关于合同效力，人民法院应当坚持不论当事人是否有明确主张均可依职权主动审查的司法原则．其出发点也是对国家、社会和他人利益的保护。因此，就出让金价款约定的效力问题，既可以根据当事人主动提出而审查，也可以由人民法院在审理案件过程中依职权主动进行审查。