2015/6/17 9:17:39
来源：网络
作者：网络
在房地产开发合同纠纷中，土地管理部门要求建设用地使用权人支付土地闲置费或者无偿收回土地使用权案件应否作为民事案件受理？
《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权山让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的？可以无偿收回土地使用权。当然，该规定所指的对象是以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的土地，并非所有以出让方式取得使用权的国有土地。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款规定：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”国土资源部2012年修订的<闲置土地处置办法》对闲置土地作了认定。满两年未动工开发的，市、县国土资源主管部门应报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
实务争点
对于审判实践遇到的土地管理部门要求建设用地使用权人支付土地闲置费或者无偿收回建设用地使用权而产生的纠纷应否作为民事案件受理的问题，存有较大争议，司法实践中对此观点与做法不一。
第一种观点认为，此类纠纷应当作为民事案件受理。主要理由是，既然土地使用权出让合同属于民事合同，那么市、县人民政府土地管理部门的行为就只能是民事行为而不是行政处罚行为其根据只能是出让合同的约定。如果出让合同对此没有约定的，其根据就是《城市房地产管理法》第26条的规定，因为民事合同的双方是平等的，不存在一方处罚另一方的问题。在实体处理上，应将土地管理部门收取的闲置费或无偿收回的建设用地使用权作为违约金来考量，建设用地使用权人可依据《合同法》的有关规定，以约定的违约金过分高于造成的损失为由，请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。
第二种观点认为，根据《城市房地产管理法>《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》的规定，无偿收回土地使用权的决定权在人民政府，人民政府可以无偿收回，也可以采取其他行政手段。这些都是政府行使的对土地使用权的行政管理，发生争议的，应当作为行政案件审理。
我们认为，人民法院在审理房地产开发合同纠纷中，对于那些符合《城市房地产管理法》第26条规定的超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发，或者符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定的土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地，人民政府或者土地行政主管部门依法无偿收回出让的国有土地使用权的，是行政机关作出的具体行政行为，由此引发的纠纷应当作为行政案件审理。主要理由有三：
第一，土地管理部门和建设用地使用权人之间除了因建设用地使用权出让合同产生的平等民事权利义务关系外，还存在囡土地管理部门行使行政管理职能产生的行政法律关系。土地管理部门的行为有的是民事行为，有的是行政行为，有的是行政行为与民事行为并存。其行为刭底是何种性质，关键要看是以出让人的身份进行民事活动，还是以行政管理者的身份履行行政管理职能。对于超过让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的征收闲置费，或者是对满二年未动丁开发的无偿收回土地使用权的行为，都是行政处罚行为。因此这些情况下，土地管理部门并不是基于出让人的身份行使民事权利，而是基于土地行政管理机关的身份行使行政管理权。
第二．人民法院只处理民事合同当事人的权利义务关系，对于政府的行政行为，民事审判不宜过多干预或评论。政府无偿收回是政府行使行政管理权的体现，《城市房地产管理法》规定的是“可以”收回，当然也意味着不收回也不违法，即使政府不收回，人民法院也不能越俎代庖，通过司法建议或者民事审判的方式对此作出司法判断，人民法院不能僵化地、机械地理解上述法律规定。
第三，人民政府收回土地使用权是政府的具体行政行为，当事人不服该具体行政行为的，可以依法提起行政诉讼，由人民法院行政审判庭负责对该行为是否符合《行政处罚法》的规定进行合法性审查。
综上，此类纠纷属于土地管理部门依法行使行政管理权而产生的纠纷，不属于围出让合同引发的民事纠纷，因而应作为行政案件审理。
同类问题
收回建设用地使用权的，如何分配土地增值的归属？
因国家方面的原因，如为了公共利益、实施城市规划而收回土地使用权的，应按现时价格计算并返还征地补偿费、拆迁补偿费、征地规费、税费以及土地出让金四项费用，土地的增值归土地使用者所有，以体现“有偿”收回的法律规定。但是，因土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产而被收回土地使用权的，应按原价格标准计算并返还四项费用，土地的增值归代表土地所有者的政府所有。
规范指引
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条 出让方式取得土地使用权进行房地严开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置贵；满二年来动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
