2015/6/15 9:31:31
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开发区管理委员会签订的国有土地使用权出让合同的效力应如何认定？
改革开放以来，依照国务院规定批准兴办的各类开发区、工业园区、保税区、高新技术产业开发区、旅游度假区等在全国各地如雨后春笋般出现。开发区的兴办呈现出泛滥无序的状态，继而引发的是各地以兴办开发区为名，随意圈点大量耕地和违法出让、转让土地的问题，严重损害了农民利益和国家利益。有的地方甚至出台规定，授权开发区管理委员会对开发区内的国有土地统一管理，加剧了土地一级市场秩序的混乱，开发区菅理委员会俨然成为一个具有合法资格的国有土地使用权的出让主体。
针对上述情况，近十几年来，国务院陆续出台了关于加强严格土地管理的若干规定和通知，开始整顿国有土地管理秩序的混乱局面，要求加强土地审批管理和对房地产土地供应的调控，杜绝违规非法用地，土地供应必须严格集中统一管理，同一城市范围内的各类房地产开发用地必须纳入当地政府的统一供应渠道，严禁下放土地审批权。然而，对于开发区管理委员会已经作出批准的国有土地使用权出让的，其效力如何认定，却是实践中存在的一个难点。
我们认为，开发区管理委员会出让土地的行为，不能简单地划归无权代理，而更类似于表见代理。从代理人的角度分析，表见代理虽然仍表现为无权代理的特征，但从归属效果看，代理人签订的合同仍然对被代理人确定地发生效力。因此，表见代理的法律后果对相对人而言是有效的！产生有权代理的效果。何况，开发区管理委员会所依据的地方政府的有关政策文件的制定出台是有其相应的社会条件为背景的，对其合法性和有效性也应从历史的角度着眼看待。
对开发区管理委员会出让土地的行为如何认定其效力，实务中存有不同意见。
第一种观点认为，开发区管理委员会作为出让人订立的土地使用权出让合同应认定无效，其理由是，根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》的有关规定，土地使用权出让合同的出让方应为土地所在地的市、县人民政府国土资源管理部门，开发区管理委员会不具备土地使用权出让的主体资格，市、县人民政府也无权批准开发区管理委员会作为出让人，即使批准也是违法批准。
第二种观点认为，对开发区管理委员会订立的合同不能按无效处理，根据《城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让行为实质上是一种土地用益物权的创设行为，市、县人民政府设置的士地管理部门是依法有权经办国有土地使用权出让具体行为的主体，从本质上讲，国有土地使用权的出让属于对国有土地所有权的法律处分行为，开发区管理委员会未经授权出让国有土地使用权属于无权处分行为，依据《合同法》第51条规定，其订立的土地使用权出让合同为效力待定合同！而不是无效合同，在经权利人追认后．该合同有效。因此，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出合同如在起诉前经市、县人民政府批准同意的，可以认定合同有效。
第三种观点认为，开发区管理委员会签订的土地使用权出让合同应按照无权代理行为和无权代表行为处理。
裁判思路
我们认为，对于开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同的效力认定问题，应当分阶段区别情况作出分别处理：
（一）开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效
对于不具备法定主体资格的开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。根据《城市房地产管理法>第8条、第15
条之规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权出让给土地使用者的行为，该行为由市、县人民政府土地管理部门实施并订立书面出让合同。由此可见，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，具有法定性！即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，其他任何部门和单位都没有资格以出让人的身份订立土地使用权出让合同。
从《城市房地产管理法》和《土地管理法》看，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县人民政府的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力。该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。但由于各种原因，我国土地出让一级市场秩序较为混乱，特别是各地政府擅自下放土地审批权力，导致开发区管理委员会出让土地的情况严重。基于此，国务院曾多次部署开展对土地市场进行治理整顿的工作，明确提出要严格加强对土地的集中统一管理和统一供应，禁止违法下放土地征地、供地审批权，禁止违法出让、转让国有土地使用权。
（二）《国有土地使用权合同解释》实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效
在明确规定将开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同认定为无效的同时，要考虑到开发区管理委员会行使出让土地权利的历史形成原因和我国土地市场存在的实际情况等因素，《国有土地使用权合同解释》对开发区管委会订立的土地使用权出让合同效力未一概按无效处理，而是采取了相应的补救措施，避免大量无效合同的出现，导致土地市场交易关系更大的混乱。根据《城市房地产管理法》的有关规定，市、县人民政府设置的土地管理部门是依法有权经办国有土地使用权出让行为的主体，其实施的土地使用权出让行为，实质是创设一种对土地的用益物权，属于对国有土地所有权的法律处分行为，开发区管委会未经授权出让国有土地应属于无权处分行为，对其订立的土地使用权出让合同可以作为效力待定的合同予以处理，而不是直接认定合同无效。根据《合同法第51条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认后？该合同有效。据此，开发区管委会在起诉前经市县人民政府土地管理部门追认后，可以认定合同有效。
因此，司法实践中应把握以下两个要点：一是可以追认有效的合同只限于《国有土地使用权合同解释实施前开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同。由于该解释正式实施是2005年8月1日，因此，只有在2005年8月1日前开发区管埋委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同才可适用本条款。二是开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同必须在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认。只有同时具备这两个条件，开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同才可以认定有效，如果只具备其中一个条件，该合同依然应当认定为无效。
《国有土地使用权合同解释》之所以将追认的对象范围限定在该解释实施之前订立的出让合同，且追认行为必须限定在向人民法院起诉前，是因为随着国家土地市场清理整顿力度的加大，开发区管理委员会出让土地的问题基本消除，诉至法院的国有土地使用权出让合同纠纷是历史遗留的一些问题，限制在起诉前主要是为了使合同所体现的法律关系处于恒定状态，有利于人民法院作出实体审理；同时，也有利于防止追认权的滥用，有效规范以后的土地出让行为。
同类问题
市、县人民政府在开发区设立的土地管理部门订立的国有土地使用权出让合同的效力如何认定？
实践中经常遇到的一个问题是，同有土地使用权出让合同不是由开发区管理委员会订立，而是由市、县人民政府在开发区设立的土地管理部门订立，如果这些土地管理部门属于市、县人民政府土地管理部门的派出机构，其出让国有建设用地使用权，并与土地使用者订立建设用地使用权出让合同的行为代表了市、县人民政府，此种情形，不宜适用司法解释的规定认定属于开发区管理委员会出让土地的行为，亦不宜认定此种情形下订立国有土地使用权出让合同无效。
省级人民政府土地管理部门订立的国有土地使用权出让合同的效力如何
认定？
按照《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，只有市、县人民政府土地管理部门享有行使土地出让权，并与土地使用者订立国有土地使用权出让合同的权利，没有赋予省级人民政府土地管理部门订立目有土地使用权出让合同的权利，意味着省级人民政府土地管理部门无权代表国家行使土地出让权，即省级人民政府土地管理部门不享有订立国有土地使用权出让合向的合法主体资格，其与土地使用者订立的国有土地使用权出让合同，违反了法律的强制性规定，应当依法认定无效。司法实践中，由省级人民政府土地管理部门与土地使用者订立的国有土地使用权出让合同较为罕见。
市辖区人民政府土地管理部门订立的国有土地使用权出让合同的效力如
何认定？
市辖区人民政府土地管理部门与土地使用者订立国有土地使用权出让合同的情形在房地产市场中比较常见，对此类出让合同效力的认定，在司法实践中亦存在不同的认识和做法。由于《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》未明确赋予市辖区人民政府土地管理部门代表国家行使土地出让的权利，因此，市辖区人民政府土地管理部门无权代表国家与土地使用者订立国有土地使用权出让合同，即市辖区人民政府土地管理部门不享有订立国有土地使用权出让合同的合法主体资格，其所订立的合同应依法认定无效。
规范指引
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。
